程玉祥律师
2015年12月22日，国务院发布通过了《关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》（以下简称《总体方案》）的批复，允许于上海浦东新区进行为期三年“证照分离”制度的试点。“证照分离”之改革目的系为活络创业营商环境、解决以往证照难办的问题。企图通过采取改革审批方式和加强综合监管，进一步完善市场准入，推进转变行政理念，提高监管效能。此次改革将涉及多达116项的行政许可，为与该改革制度相呼应，国务院将会另行发布就相关行政法规、国务院档和国务院批准的部门规章的部分规定进行暂时调整。
过去，对于市场准入系实行“先证后照”之事前监管模式，即若想设立经营特定市场的企业，必须先就该特定市场申请许可证，获得许可后方得办理营业执照。而后，于上海自贸试验区推行 “先照后证”改革，企业得以先行登记设立、领取营业执照，获得市场主体地位后，再办理各类行业许可证，如此程序更符合商业运作模式。而今，该批复示意国务院正式同意在浦东新区开展“证照分离”改革试点，即以“先照后证”改革作为基础，进一步降低了企业进入门坎。
就上海浦东新区实行“证照分离”的准入模式，《总体方案》罗列出116项行政许可事项，针对各项行政许可之详细情况，采取不同改革方式，分成取消审批制及保留审批制，其中就取消审批制进一步区分成完全的取消投票制和备案管理制，而针对保留审批的事项履行告知承诺，以及提高审批的透明度和可预期性，然针对经营活动涉及公共安全的企业，却是加强市场准入的监管。
《总体方案》面对 “证照分离”可能带来的监管难题，采取了五点监管措施。其中最大的亮点为“双告知”机制的建立，以及市场监管信息互联共享机制。所谓“双告知”机制，系指企业于办理设立登记后，将取得提示其至相关部门办理行政许可事项的“告知书”，除了具提示告知性质外，该“告知书”亦同时要求企业承诺在未取得经营许可前，不得擅自从事相关经营活动，以加强企业的自我管理意识。